国家发展改革委规划司城镇化规划处处长相伟

     一、什么是城市群？

    首先可以明确的是，城市群不是一群城市，而是一个有机体。城市群应该有明确的分工、紧密的联系、发展内在动力，同时要有控制的中枢，整体形成一个合理的结构。

       我试图借用数论中的群的概念来界定城市群，也可以说，判定城市群与一般城市的区别在于这三个基本特征：

       第一，封闭型，这意味着城市群要有一个有限的空间范围。

       第二，结合率，就是说数论中的两个数可以跟对方结合。城市群中城市之间的联系是相互的、双向的，而且不仅是核心城市和次级城市，还要有次级城市之间的联系。

       第三，基本元，形成城市群要有控制中枢，即城市群的核心城市，可能是一个，也可能是两个。

       二、城市群范围界定

    依据这三个特征，可以对城市群范围进行划定。学界对于划定城市群范围有很多研究，我们划定城市群范围一般是三个步骤：

       第一，城市群范围应该是主体功能区中的城市化地区，这是基本遵循的原则。城市群是一种高度工业化、城市化的地区，建立在主体功能区和生态承载力评价的基础上，这是不能突破的基底。在主体功能区的限制开发区和禁止开发区，即农业地区和生态地区是不能产生城市群的。

        第二，使用定量分析，识别城市群三个基本特征。在编制城市群规划时，我们请了很多专家做定量分析，发现传统定量分析模型存在一定的缺陷，分析结论与前面提到的城市群的三个特征不完全吻合。所以，需要用现在新的技术方法来定量地判断一个城市群范围。清华大学中国新型城镇化研究院在支撑兰州西宁城市群规划编制的时候，使用了大数据方法对城市群范围进行分析和界定。例如，利用互联网定位数据描述城市间人口流动联系，从力牵引分布布局图识别出区域中的投资网络，通过交通可达性分析城市群的边界等。这些方法还只是探索，是不是符合真实情况，需要再研究。

       第三，使用定性分析，城市群范围要符合国家战略的选择，着眼于未来。例如，长三角城市群拓展到安徽地区，核心原因是推进长江经济带发展；将万州纳入成渝城市群，是基于长江黄金水道战略的选择。

       三、城市群空间结构

    依据传统的中心地理论，城市群规划对城市等级进行划分，根据等级做出不同城市的功能体系。但对于长三角城市群而言，很大程度就不适用中心地理论的点轴结构来组织空间结构。一个特殊因素在于，它的生活服务主要由政府配置，但是生产性服务是由市场决定的。以诸暨下辖镇为例，打火机生产总量全球第一，充分融入全球生产网络；再比如乌镇，是世界互联网产业分工体系的节点；他们的高端生产性服务直接依靠上海，而不再依靠传统的上一级行政单位。在全球化背景下，城镇体系与功能分工演化走向网络化格局和扁平化分工，区域中心城市发挥重要战略职能作用。

       城市群的空间结构是有整体效益和复合效益的。城市群空间结构随着发展阶段、资源要素的集聚和扩散会发生变化，这种变化的根本原因是效益。城市群空间结构一定要满足城市群整体效益的最大化。当然，实践中也有一些变化，比如自然地理因素和行政区经济等等，都会对复合效益产生一些影响。

       四、城市群规划

       对于城市群规划的内容，我们做了一个研究，认为城市群规划内容最重要的有三点：

       第一，需要强调空间性，城市群规划本质上是空间规划，规划内容要能够落地，一些没有空间性的内容不需在规划中强调。城市群首先要确定空间基底，把城市群内部的城镇空间、农业空间和生态空间落在图上。按总书记说的，每一寸国土空间要想清楚再规划。例如北部湾城市群将三区三线划定落地，它基于生态优先的原则，在主体功能区的生态板块里，将空间单元细化为公里格网，在网格里划定生态空间，从而确定需要保护的空间范围；然后划定农业空间，划定永久基本农田，保障城市群粮食供给；最后在城镇空间里划定城市开发边界，以此倒逼，提高城市建设密度。

       第二，强调分工协作，打破行政藩篱，城市群关键之处就在于如何互联互通，如何共建共享共治。城市群规划的重点内容是需要合作才能达到最大效应的内容，包括产业、基础设施、生态环境、开放合作等等。所以城市群规划一个关键词，就是要分工协作。城市群规划内容乍看之下有一些雷同，但仔细看其实各有特色。例如长三角城市群没有正面写产业，而是强调用创新补足产业链中原来的短板，把创新链转化成产业链；成渝城市群强调的是承接产业转移。基础设施方面，长三角强调的是轨道交通，但是在成渝只强调了互联互通。

第三，强调政府的职能，明确政府可支配资源，规划内容主要在于政府有责任的这些领域，尤其是城市之间共建共享、互联互通的内容，而不要过多干预市场行为。