（清华城镇化智库）我今天讲两个问题。第一个问题是为什么在中国要建都市圈？我认为都市圈是城市群一体化发展不可跨越的阶段。第二个问题是都市圈怎么建？针对这个问题，国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》做了全方面的分析，我想结合长三角，特别是上海都市圈建设中的一些探索，提出一些我的基本观点。

 1.都市圈建设是城市群一体化发展不可跨越的阶段

 都市圈建设是中国新型城镇化发展的阶段，也是城市群一体化发展不可逾越的阶段。当前我国的区域发展进入新时代，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设，以及长江三角洲一体化发展等区域发展的重大国家战略相继实施，进一步完善了我国改革开放的空间布局。各类国家级城市群规划也相继发布，但是我们要客观地认识到城市群也需要进行分类引导，真正严格意义上的符合学理标准与现实要求的城市群在我国并不多见。在城市和城市群之间还有一个新的空间尺度，即都市圈。

 1.1都市圈建设是区域政策实施的基本单元

 都市圈建设为什么在今天这么重要？我认为这种小尺度，相对精准的，又是以跨区域为主要特征的都市圈建设，是我国区域政策实施的基本空间单元。其第一个特点是突破行政边界的基本空间单元，第二个特点是区位导向型政策的重要空间单元，第三特点是城市群建设的基础空间单元。

 具体来讲，为什么说都市圈是区域政策实施的空间单元。首先，是突破行政边界的基本空间单元。都市圈建设有利于打破行政区划壁垒，促进要素流动。大城市要有胸怀和周边小城市合作，把自己的公共资源和周边城市进行匹配，进行城市功能的疏解。我们的城市规划，特别是“十四五”规划需要放在都市圈、乃至城市群的空间尺度来思考、做规划。我们讲多规合一，城市之间的多规合一问题长期以来没有得到解决。北京在进行非首都功能的疏解，上海、杭州、西安这样的城市也有一个城市功能疏解的问题，也就是说我们的城市面临“有所为，有所不为”的问题。都市圈是缓解大城市病与周边区域协调发展的基本单元。

 其实，都市圈是区域导向政策性的重要空间单元。区域导向型政策最小的空间尺度是最早从1984年开始的开发区，发展到今天又有很多新区，但是这种小的尺度大多不跨行政区域。区域导向型政策大的空间单元如城市群，在城市与城市群之间，如何实现跨区域的导向型政策，可能有一个新的空间地带，这个空间地带就是都市圈，类似西方的都市区概念。

 最后，都市圈是城市群建设的基础空间单元。我们的团队连续十余年在跟踪中国的城市群发展，对中国城市群的发展也做了一些大数据的分析，基于这些大数据、宏观数据、地理数据、调研数据、微观数据，对我国的城市群也进行了一些划分，实际上可以看到真正成熟型的城市群就只有长三角、珠三角与京津冀。在中西部地区的形成型城市群，城市与城市之间的联系并不是特别密切。对于这些地区，可能共同市场建立的迫切性在当前的阶段不一定是最迫切的。但是中西部很多地区，都市圈的建设可以是一年、三年见成效的，是更具体、可做实的抓手。以大城市为中心，带动周边中小城市的发展，形成都市圈，这是城市群建设的基础空间单元。

 1.2都市圈建设是国际化大都市发展的重要经验

 当今世界，全球的经济总量也是有集聚的特征，以极小的面积集聚一个国家较多的人口，创造了这个国家较多的经济总量。在美国1910年代就提出大都市区，在英国也有MELA，在德国也有城市区域等概念。这么一个突破行政边界，跨区域的经济区域实际上是普遍特征。在美国，进行城市统计是按照经济区划来做的。比如说底特律都市区，它的人口统计、经济统计是按照底特律都市区统计。在西方，一些发达国家，行政边界以及由行政带来的公共服务的配套没这么强，所以他们的经济区划、经济发展，跨区的流动很普遍。我个人觉得我国当前也进入到都市圈建设的时代，各类要素跨行政边界流动日益活跃。

 1.3都市圈建设是收缩型城市应对的重要路径

 在我们的研究时期内，我们3000个左右的县市区中约有1000个人口是在下降的，对于这种人口下降的城市，我们怎么来进行规划应对？我想讲一个观点，对于一些城市而言，中小城市人口的下降也要进行分类的指导，要进行区别对待，很多大城市的周边小城市人口下降并不可怕，即使在长三角地区，也存在收缩型城市。在中西部地区，比如说以成都为例，成都以东的大部分城市人口都是在下降的。如果从行政区划的城市来看待城市人口的下降，地方政府感觉很担心，但是从经济意义上的城市来看，比如说成都周边小城市的人口下降，是因为这些人口很多都是去了成都。从经济区划上看，大城市周边的小城市人口下降可能是区域一体化发展的一种重要的体现。但是这个给大城市提出了一个要求，就是大城市的规划，像“十四五”规划、2035规划不能再划地为牢，只考虑到行政意义的城市了。周边小城市人口都流到大城市来了，所以大城市对周边城市的反哺、大城市教育医疗公共服务怎么优化布局，这是急需思考的问题。城市收缩的问题并不可怕，是个中性词。在我们的样本里面，如果按照国家发展改革委提出的都市圈划分的标准来看，我国的都市圈没有几个人口是在下降的。

 1.4以新型交通方式支撑的都市圈建设方兴未艾

 都市圈的建设为什么可行，这是因为通勤化越来越普遍，“打高铁”上班已经非常普遍。像上海到苏州，早上7—10点上班早高峰阶段，每4分钟就有一班列车从苏州开往上海或从上海开往苏州，你居住在上海，工作在苏州，我个人认为是很正常的情况，在部分地区，“打高铁”上班已经很普遍。在上海，从上海财经大学，我们打车到虹桥火车站有时可能要一个小时，城市内部交通的时间距离很多已经超过了城市之间的距离，像上海周边的嘉善南站到上海虹桥火车站也只要20多分钟。这种人口的流动在长三角地区已经非常普遍，甚至我们在长三角建设城市群的过程中，未来可能还要开设通勤高铁。一个城市群、一个都市圈建设的尺度，建设的成熟与否有很多指标，其中一个很重要的指标就是这个中心城市与周边城市之间的高铁时间，以及高铁发车的频率。

 我在多年前就在提出要编制上海大都市圈规划，并且把上海大都市圈规划上升为国家规划。为什么可以？根据我们的数据分析，无论是GDP总量，还是人均GDP、地均GDP、人口密度，上海及其周边地区的发展基础都是非常好。小城市和大城市之间的联系度，像上海周边的嘉善县，现在也在长三角一体化发展示范区的范围内，有一个13579的现象，就是说10%的嘉善人在上海工作学习生活，30%的工业产品为上海配套，50%农产品供应上海，70%的游客来自上海，90%外资和县外内资直接或受上海的影响而进入嘉善。大城市有建立都市圈的需要，小城市也有加入都市圈的需求，大中小城市协调发展是新型城镇化最重要的路径。这个路径最有可能实现，或者可复制、可辐射、可推广的抓手就是都市圈，特别是像我们以上海、南京、西安这样的城市，以及其他中心城市所形成的都市圈，我个人认为是当前最需要加快推进的。

 2.推进都市圈一体化发展的重要举措

 怎么去推进都市圈一体化发展呢？我个人认为大城市与周边小城市要从功能对接、产业对接、人口人才对接、交通对接、公共服务对接与生态环境对接等方面加快一体化发展。需要展开的话内容有很多，只举几个例子，例如都市圈建设要有一个跨区域的领导小组。在我国，早在2014年前后就有一个合肥都市（经济）圈建设领导小组办公室，合肥周边地区各个地方都派驻工作人员到合肥来开展协调工作。2018年，在上海市委书记李强的倡议下，我们在上海建立了长三角区域合作办公室，以这个办公室为核心，江浙沪皖等三省一市相关工作人员在上海集中办公，我个人觉得这是必要的。在交通一体化方面，要加强经济走廊的优势，一定要发挥高铁和高速公路的通达优势，把周边城市以点线面结合起来。比如说长三角地区有G60科创走廊，以上海为中心向周边辐射的高速公路，把周边地区串联起来。同时应该编制都市圈的产业地图、创新地图、文化地图，加快编制都市圈的空间规划。现在长三角正在编制上海大都市圈空间协同规划，也建议西安的同志去长三角调研，很多做法是可复制、可推广的，形成的模式也是可以借鉴的。

（文/张学良，讲席教授、博导，上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长）