摘要：战后欧洲乡村地区经历了持续变革。20世纪50至60年代，乡村发展通过外源政策推动农业规模化扩张和乡村工业发展，规划聚焦居民点和集镇建设，“在乡村中发展城市功能”。20世纪70至80年代，内源发展理论兴起，乡村发展的地域性和差异性得到认识，乡村规划和建设更加重视特色风貌和景观价值。20世纪90年代至今，内源发展进一步推动了地方行动团体参与和主导乡村规划发展。与此同时，可持续发展背景下，多功能性成为欧洲农业和乡村地区发展新的核心理念，认为乡村地区具有农业生产、环境保护、文化景观等多方面的价值；立足空间多功能性，规划整合协调各方面发展意愿及政策，在乡村地域塑造中起到重要作用。本文通过理论梳理和案例研究，对战后欧洲乡村地区从外源发展到内源发展、从生产主义到可持续发展的理念转变及相应的发展政策和规划策略进行回顾，以期对我国乡村发展有所启示。

关键词：乡村规划；外源发展；内源发展；整合性乡村发展；欧洲乡村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.03.002 中图分类号：F313；TU982.3

文章编号：1009-1483（2019）03-0005-07 文献标识码：A

 工业革命后，欧洲逐步从乡村主导型社会转向城市主导型社会，20世纪50年代城市化率已达到51.3%[1]，与我国当前的城市化水平相当。此后，伴随着城市化和农业现代化的进一步推进，乡村地区经历持续的人口空间重组，在此过程中，欧洲乡村发展理论和规划策略在实践的启示、互动和检验下不断发展。本文对20世纪50年代以来欧洲乡村发展进行回顾，以期对我国的乡村发展有所启示和借鉴。

一、欧洲乡村地区整体发展情况

 整体而言，欧洲各国城乡划分标准各不相同。2010年，欧盟采用统一标准，根据人口密度，在NUTS3①空间单元上将其地域范围划分为乡村主导地区（PR，Predominantly Rural）、中间地区（IR，Intermediate Region）和城市主导地区（PU，Predominantly Urban）②，乡村主导地区也存在中小城镇（图1）。

图1 欧洲NUTS3单元城乡分布图

  据此统计，2010年乡村主导地区占据地域总面积的52%、总人口的23%、总增加值的16%和总就业的21%[2]。由于经济发展和城市化水平的区域差异，各国具体情况差距很大，城市化水平最高的荷兰，乡村主导地区仅占地域总面积的2.1%；而在芬兰及东欧各国，乡村主导地区占80%以上。

  当前，欧洲乡村地区也面临差异化发展趋势：在人口密集、城市化水平较高的英国、德国西部等地，农业的相对衰退及乡村人口流失被逆城市化的趋势弥补，服务业发展和与相邻城市之间的通勤模式成为乡村地区的新特征；在人口稀少、发展程度较低的边缘地区，偏远乡村的人口流失则成为主要趋势（图2）

图2 2007—2011年欧洲人口重组趋势图

二、从“外源发展”到“内源发展”：战后欧洲乡村发展理论与实践

  广泛意义来说，两种不同的发展模式塑造了欧洲乡村发展的长期历史。传统的是外源发展模式（Exogenous Development），战后生产主义导向下，农业生产快速扩张，乡村居民点和基础设施建设迅速推进。随着大量建设导致乡村风貌受到破坏，乡村文化景观价值受到关注，内源发展模式（Endogenous Development）应运而生，倡导乡村发展的地方性，整合性乡村发展主张经济、社会、环境政策的协调和融合，并推动地方行动团体主导乡村治理和规划建设。近二十年，可持续发展导向下，多功能性成为乡村发展的新理念（表1）。

表1 战后欧洲乡村发展理论与实践演进

1、20世纪50~60年代：外源发展理论主导下的乡村发展

  二战期间欧洲农业遭到破坏，导致粮食短缺，欧洲各国开始重视农业的战略价值；与此同时，战后重建期间经济高速增长，城市人口空间不断扩张。在此背景下，外源发展理论兴起，认为乡村附属于城市，主要问题来自于其边缘性，即乡村在技术、经济、文化上都远离城市而处于落后地带[3]；主要作用在于为城市提供粮食和土地等资源，主要发展动力来自于外部推动，因此，乡村发展应聚焦于农业现代化及劳动力和资本流动[4-5]。

  第一阶段的外源发展政策主要通过市场干预促进农业生产。1962年欧共体实施共同农业政策（CAP,Common Agricultural Policy），为农产品销售提供补贴，并针对土地租赁、农地整理、技术革新、设施建设等提供资助和低息贷款[6]。这极大地推动了农业规模化发展：英格兰和威尔士农场平均规模从1951年99英亩增长到1975年126英亩[7]；20世纪60~90年代，欧共体各国20公顷以下的小型农场减少了60%以上，50公顷以上的大型农场增加了一倍[8]。农业生产持续扩张，20世纪70年代末欧洲实现粮食自给。

  生产主义导向下，农业生产是乡村发展的核心，因此乡村土地管理以限制城市扩张、保护农业用地为主要目标。英国1947年颁布《城乡规划法》，对乡村地区的开发建设进行严格控制，但规划对乡村地区的整体空间发展和景观协调管控能力非常有限[9]。荷兰通过土地整理提升农业生产效率，1954年颁布的《土地整理法》规定，乡村土地整理项目中景观保护、休闲、村镇更新等农业生产以外用途占地最多不超过5%[10]。

  随着城市化和农业现代化推动劳动力持续流动，边缘地区乡村人口流失、社会衰落的问题愈发突出，出于城乡均衡、区域均衡的考虑，“平衡发展”的理念在法国等地开始受到关注。由此，第二阶段的外源发展着力于在乡村地区吸引和创造新的就业，通过交通、通讯、能源等基础设施建设，鼓励城市工业向乡村迁移或建立分支机构[11]。

  在此背景下，集镇建设成为20世纪60年代欧洲乡村规划的普遍范式。一方面，通过公共投资刺激工业发展并实现乡村经济发展；另一方面，规划力图以小城镇为中心向乡村传播创新和现代化，“在乡村中发展城市功能”[12-13]，认为通过构建层级清晰的城镇体系，在中心城镇聚集公共设施，服务可达范围内更广泛的乡村人口，能够实现公共服务和基础设施的规模效益[13]。在英国，规划者选择在水源、土地、交通条件方面具有支持乡村腹地能力的村庄发展集镇（Market Town），建设住宅、工厂和基础设施，通过在乡村地区创造新的中心来为离开土地的乡村人口提供就业，遏制乡村人口向城市的迁移[14-15]。在法国，这一时期采取乡村特别行动区（Zones Spéciales D'action Rurale）政策，力图通过重点地区的现代化发展缩小城乡差距，实现国土范围内的均衡增长[16]。

2、20世纪70~80年代：内源发展理论重申乡村发展的地方性

  20世纪70年代起，欧洲城市化进程放缓，大部分乡村地区人口流失仍然持续，但同时大城市中产阶级和富裕人口向周边地区迁移，部分乡村地区人口恢复增长。石油危机背景下，乡村工业纷纷破产，农业持续扩张带来的粮食过剩和环境破坏等问题也逐渐受到关注，外源发展模式受到依赖外部投资、缺乏地方参与等批判[17]。针对集镇建设的反思也指出，乡村消费低迷的重要原因在于发展不均衡和低收入水平，而不是设施和服务可达性问题。

  同时，部分乡村地区依靠传统上不被认可的内部机制实现了显著发展。例如“第三意大利”（the Third Italy）③，其成功发展的关键因素包括农业部门为非农企业提供资本和劳动力、新型经济活动能力、自我雇佣的文化传统、中小企业的紧密网络，以及经济部门之间相互依赖[18-19]。这一时期，区域主义运动也探索通过乡村多元化、支持原生产业、鼓励本地发展意愿等方法推动地方发展，较少地依赖外部资本。此外，英国经济学家舒马赫“小的是美的”[20]观点在20世纪70年代产生广泛影响，重申地方对经济活动的控制权，也使得乡村发展寻求在全球化背景下保护本地社区。上述实践和讨论促使内源发展理论应运而生，认为独特的自然、人力和文化资源才是乡村地区发展的关键[5,21]。

  在此影响下，欧盟乡村发展政策从农业、环境等方面分割的部门政策转变为针对乡村整体的地域政策[22]，1982年提出整合性乡村发展（Integrated Rural Development），采取三点原则：一是整合，协调经济、社会、环境三方面目标和政策；二是独立，充分关注地方独特特征和优先目标；三是参与，强调地方团体积极参与而非依赖外部推动。1988年欧盟发布The Future of Rural Society[23]，强调乡村发展政策必须符合地方需要，最大化发挥本地潜力，包括优美的空间和景观、有特色的高质量的农林产品、特色食品、文化和手工业传统、建筑和美学遗产、创新概念、劳动力资源、已有的工业和服务业等，并与区域资本和人力资源相协调。

  内源发展模式关注乡村发展的地方性，在乡村规划和建设上反映为对特色景观的关注；这一时期兴起的欧洲文化遗产保护运动也使得乡村地区在文化传承保护方面的价值得到重视。在德国，地方特色、环境资源、历史文脉和聚落机理的延续在乡村整治中愈发受到关注，1961年开始的“我们的村庄更美丽”竞赛活动不断发展，到1973年已经有4222个村庄参与，乡村发展愈发重视自身魅力的展现[24]。

3、20世纪90年代以后：内源发展的实践进展

  20世纪90年代起，内源发展在欧洲乡村地区得到新的推进。1991年欧盟开展“地方发展行动联合”LEADER项目，针对人口1万到10万之间的乡村地区，鼓励资助建立地方行动团体（LAG，Local Action Group），按照政策导向制定并实施本地区乡村发展的总体规划。1991—1993年一期项目投入4.42亿欧元，覆盖面积36.7万平方公里，支持了217个地方行动团体，但实际上仍主要由地方政府引导。在此基础上，1994—1999年二期项目要求个人或志愿者部门等代表至少占地方行动团体人数的50%，投入17.55亿欧元，支持了906个地方行动团体，覆盖面积137.5万平方公里。2000—2006年，第三阶段“Leader+”项目继承了上述要求，覆盖面积达到157.7万平方公里；欧盟资金补贴和吸引的社会资金达到50.5亿欧元，资助了893个地方行动团体[25]。

  英国诺福克地区芦苇莎草收割项目是“Leader+”的一个典型案例，该地区的湿地沿岸有大范围的芦苇和莎草，本地传统产业是对其进行周期性收割，为建设茅草屋提供原材料，这就在地域建筑和自然环境之间建立了联系；但随着传统产业衰退，2002年时诺福克只剩下不到20名收割工人。“Leader+”为该项目提供了17万欧元，进行芦苇河岸的整治、提供新设备、并为地方行动团体成员进行培训，提供收割季节之外的兼业机会，从而提升了产业效率和居民收入，成功地扭转了本地传统行业的衰退，也促进了河岸恢复和环境保护。2007—2013年“Leader+”总计提供626万资金，并吸引了1120万配套资金，在整个诺福克地区资助了136个项目，包括教堂修缮、咖啡厅建设、景点手机应用制作、农用设施升级等[26]。

  目前，地方行动团体已经覆盖了欧盟55.5%的乡村人口，自下而上地推动地域发展，促进乡村环境和文化遗产的地方认同，给乡村经济带来新的契机和活力。

三、可持续发展导向下的乡村规划与空间发展策略

  近年来，全球气候变化推动可持续发展成为普遍共识，在此背景下，欧洲乡村发展从促进就业、减少贫困、提升基础设施等传统目标，转向改善环境、食品安全、缓解和适应气候变化等综合目标，“多功能性（Multifunctionality）”成为乡村发展的重要理念。

  多功能农业理论认为，除粮食生产以外，农业在应对气候变化、联系地方生产要素、保障食品安全、维护乡村传统风俗等方面也具有重要作用；随着乡村社会向消费型转变，农业与非农经济相互支持，为经济多样性提供条件[27-28]。

  在此基础上，多功能乡村发展成为欧洲乡村空间发展的新范式。英国环境、粮食和乡村事务部指出，乡村地区在很大程度上已经从初级产品生产基地转向了消费和生产多样化综合区域[29]。在法国，乡村空间除了开展传统生产以外，越来越多承载休闲和旅游的需求[16]。欧洲范围内，服务业已经成为乡村地区主导产业，2010年占总增加值的65%，提供了59%的就业。不同群体对乡村的需求愈发多元，规划面临的挑战是“如何应对环境多功能化的本质”，以保证不同景观之间的互补性和共有利益的互通[30]。乡村规划和空间发展必须包括多功能的内涵，协调不同利益关系并且认识到它们之间的互补性，土地的传统生产功能可能转向有机种植、林地文化、园艺和永续农业等，从而促进乡村就业并保持景观多样性[31]。

  立足地域塑造，规划在欧洲乡村发展中的作用得到促进，整合村镇建设、环境改善、农业发展、多元经济和社区治理等内容，成为乡村可持续发展的核心。2004年英格兰和威尔士出台《规划与强制收购法》，推动用地规划转变为空间规划，在区域空间战略（Regional Spatial Strategy）和地方发展框架（Local Development Framework）两个层次建立发展策略，使空间规划在乡村发展中的权威性和合法性得到强化[9]，其中地方发展框架通过协调不同部门的干预计划与公共政策，建立战略性的地方合作，将经济需求与社区发展和环境改善相联系（图3）。德国的整合性乡村发展策略（ILEK）则将村镇建设、田地结构调整和乡村地区基础设施建设进行综合规划，通过满足当地居民的经济、社会与文化需求，加强居民的文化认同，并通过区域网络，从整体上协调乡村多元化经济发展、文化景观和环境保护，结合地区特点建立乡村发展的整体战略[24,32]。

图3 英国萨福克郡巴伯地区地方发展框架——空间发展策略④

四、总结与启示

  战后数十年来，随着城市化发展，欧洲乡村地区经历了持续变革。早期生产主义思想主导下乡村发展政策主要关注农业和粮食安全，外源发展理论认为乡村问题主要来自于其“边缘性”，因此自上而下的推动农业现代化及乡村基础设施建设和公共服务提升，以达到城市的生活标准；用地规划对农业用地不具备管理能力，在乡村地区的作用相当有限，集镇建设是乡村规划的重点。20世纪70~80年代，内源发展理论兴起，强调乡村发展的地方性，将乡村规划和发展策略建立在保持其独特品质的基础之上，乡村社会维持和文化景观保护成为规划发展的重要内容；而后，随着实践的进展，地方团体参与和主导的乡村规划及治理成为主要导向。近二十年，可持续发展理论影响下，“多功能性”成为乡村地区发展的基本理念，乡村规划从用地规划向综合性的空间规划转变。

  欧洲乡村地区的发展历程，给我国的乡村发展和规划带来以下几点启示：

（1）对城乡关系的认识是乡村发展范式的核心要素。乡村地区发展不仅来自于城市的外部推动，更依赖内部力量。因此乡村发展并不简单以集镇为核心发展产业、向乡村地区提供服务和设施，而重在地方和区域之间建立联系。乡村规划应当建立在地方独特资源的基础上，立足地域塑造，整合经济、社会、环境各方面的政策目标，实现可持续乡村发展。为此，地域认同和地方参与是乡村规划和空间发展策略的重要要素。

（2）农业仍然是乡村发展的核心之一。随着乡村经济多元化发展，农业的经济地位不断降低，但在全球人口增长和气候变化的背景下，粮食安全和可持续发展对农业和乡村发展提出了新的要求[34]。随着农业现代化的推进，在粮食自给实现之后，生产主义农业政策面临生产过剩、破坏环境和财政支出过高问题，农业特色化和多功能农业发展将成为新的趋势。

（3）乡村地区面临持续的人口空间重组。随着城市化的进一步推进，偏远地区和环境较差的地区，人口流失将继续带来社会衰退的问题；而部分地区、尤其是大城市周边地区，将面临人口回流和增长。乡村景观和生活质量将成为影响人们定居决策的重要因素，因此风貌维持、环境保护和经济多样性在未来的乡村发展中非常关键。

（4）空间规划在乡村的可持续发展中应起到核心作用。乡村地区具备农业生产、文化景观、环境保护等多方面的价值，立足于空间的多功能性，乡村空间规划应当整合外部资源和内部资源，自下而上地构建地区认同，推动多元化经济发展，平衡地方发展意愿和社会环境压力。

注:

①NUTS（Nomenclature of Territorial Units for Statistics）是欧盟针对全域建立的地理空间划分标准体系，该体系在不同空间尺度上将欧盟全域划分为若干空间单元，为欧盟内部跨国空间统计与比较提供了基础。NUTS分为四个等级：NUTS0共28个空间单元（为欧盟28个加盟国）；NUTS1共104个空间单元；NUTS2共281个空间单元；NUTS3共1348个空间单元。单元边界与各国行政区划相关，但并不完全重合。

②首先，将整个欧洲地区划分为1平方公里的网格，人口密度大于300人/平方公里且人口总量大于5000人的集聚地区被划为城市网格，其余部分被划为乡村网格；其次，按NUTS3空间单元进行汇总，乡村网格总人口占NUTS3单元总人口50%以上则划为“乡村主导地区”，20%~50%划为“中间地区”，20%以下划为“城市主导地区”；在此基础上，如果某“乡村主导地区”存在20万人口以上的中心城市，且中心城市总人口占单元人口总量的25%以上，则该单元重划为“中间地区”，如果某“中间地区”存在50万人口以上的中心城市，且中心城市人口占单元人口总量的25%以上，则该单元重划为“城市主导地区”。

③意大利东北部地区，20世纪60年代起依靠灵活紧密的中小企业网络，发展了成功的手工业、造纸业等特色工业集群，被称为“第三意大利”，与北部工业核心“第一意大利”和南部落后地区“第二意大利”相对应。

④其发展目标为：多元融合均衡的社区网络；地方经济繁荣增长，加强乡村经济；保障充足的基础设施；适应气候变化，节约资源，高效利用土地和基础设施；保护地方特色的建筑、自然和历史环境，生物多样性、文化景观、聚落肌理、乡村品质和地方风貌；支持乡村社区，提供地方服务设施；实现分期增长和良好管理。通过空间规划，整合聚落发展模式、空间增长发展和分布、可再生能源使用、绿色基础设施、地方经济策略、乡村经济发展、可支付住房、基础设施建设等各方面发展政策。（作者系清华大学建筑学院城乡规划系、清华大学建筑与城市研究博士研究生）