今年2月，经国务院同意，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称指导意见），这是落实2018年9月习近平总书记在东北振兴座谈会上提出的“培育发展现代化都市圈”要求的具体举措。这份文件里提出了都市圈建设的主要的目标，就是到2025年都市圈同城化取得明显进展，统一市场全面形成，成本分担和利益共享机制更加完善，培育一批空间结构清晰、城市功能互补、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的都市圈。

一、都市圈概念不是凭空而来的，是发展规律、是国际经验、是国内实践

 就都市圈建设，我想分享三方面的认识。第一，都市圈概念不是凭空而来的，是发展规律、是国际经验、是国内实践。去年刚开始研究都市圈文件时，所有研究城镇化的人都认为这个事情做的方向是非常正确的，但是在社会上也有一种声音，说刚提出城市群，你们又提都市圈，又出了一个新的概念，好像有点不好接受。但是我想说，这个概念真的不是我们凭空想象。国际经验表明，都市圈是城镇化发展到一定阶段的产物。其原因在于，当中心城市扩张到一定程度，必然推高土地等要素价格，还可能出现大城市病，之后人、资金、技术等要素会越过行政区边界向外溢出。只要可能，周边一定是这种溢出的首选，既然首先选择的是溢出到周边，就慢慢的形成了一个都市圈的概念，所以我们说它是一种客观规律。

 大多数发达国家的城镇化也都经历了从城市独立发展到都市圈演进的过程，比如伦敦、巴黎、纽约、东京，这都是世界上公认的大都市圈，基本上都是在他们所在的国家城镇化率超过50%以后，逐渐的就形成了以中心城市为核心，包括周边部分区域，大概面积是1—2万平方公里范围的都市圈。从发达国家城镇化的历程看，都市圈人口集聚的速度其实是比中心城市还要快，下面一张图是东京都市圈的情况，从1950年到2016年，人口增长了178%，而同期东京都的人口增长只有85%。都市圈成为了一国人口和经济最为集聚的地区。比如伦敦、东京、巴黎都市圈都以不足5%的国土面积，集聚了所在国家20%左右的人口总量，产生了30%左右的经济总量。这些都市圈既是重要的经济增长极，也是各类创新和高端要素集聚的重要载体。这是国际经验。

东京都市圈人口变化情况

都市圈发展国际经验

 从我们国家的经验看，都市圈实践也已经开始了。改革开放40年来我们的城镇化率从不到18%上升到59.8%，将近60%。我们的城镇人口从1.7亿增加到8.1亿，大体上就是每年我们要多长出一个广州市，这个规模确实可以说明我们经历了人类历史上最大规模的城镇化进程。在这个过程中，我们的城市数量从不到200个增加到673个，城市的建成区面积增长了近8倍，基本上所有城市的人口规模、经济规模和空间规模都得到了一个前所未有的快速的大幅扩张。但是随着人口情况的变化，城市未来的发展也会发生变化。从2012年起，我们的劳动年龄人口的数量和比重已经是连续七年双下降，七年间减少了2600余万人，到2018年末全国就业人口总量首次出现了下降，预计今后几年还将继续下降。出生人口2018年也开始下降。所以为什么这两年我们经济增长的速度下来了，但是就业一直没有出现问题，其实部分原因也是除了新经济增长比较好以外，劳动年龄人口在减少，所以就业的需求在下降。这是总的人口的数量的情况。跟城镇化更直接相关的农民工的情况也是这样，下图是国家统计局最新公布的情况，农民工总量还在缓慢的增长，但是增速已经大幅下滑。从2014年开始增速都是1~2%之间，去年是0.6%，我们回顾一下之前的情况，在2011年的时候，这个增速是4.4%。我们再往前看一看，十年前的，这个增速超过10%。所以如果放长一点时间来分析，这个下滑的曲线是很陡的。在这样的背景下，可以想见未来不可能所有的城市都扩张了。

农民工总量及增速

来源：国家统计局《2018年农民工监测调查报告》

 去年开始，“收缩城市”的提法也开始出现，靠一个城市单打独斗的传统的竞争方式，放在未来也是也不可持续的。目前国内已经出现了一些都市圈的探索，比如说杭州、厦门、沈阳等都开始探索建设都市圈，当然也包括西安，都是国内的有益实践。

 在总结国际和国内经验的基础上，我们在指导意见里提了都市圈的概念。从世界范围看也好，从学界看也好，对都市圈并没有公认的标准概念。但是大家都认为都市圈有空间连续性、人口密集、内部通勤交往比较密切这些共同的特点。因此文件中提炼了这样的概念：都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，城市数量较多、人口密度较高、相互联系紧密、同城化态势明显的城镇空间形态。现在经过国务院批准同意的跨省区城市群规划里面，在11个规划里提了17个都市圈，还有不少地方自己在相关文件里提到本省的都市圈。具体有多少个的都市圈不重要，重要的是我们要关注都市圈的发展趋势，做一些顺应规律的事情，向同城化、一体化的方向去努力，这是我想强调的第一件事情。

二、培育都市圈的主要任务不是建设，而是改革、是创新、是探索

 第二件事情我想强调，培育都市圈的主要任务不是建设，而是改革、是创新、是探索。《指导意见》里面提了六项任务：加快推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一市场、加快推进公共服务共建共享、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展等六个方面。

 完善的基础设施是都市圈形成的前提，形成主动脉通畅，毛细血管发达的网络，有利于实现人口的合理分布、产业的合理分工。我国交通建设取得了举世瞩目的成就，但是在都市圈的范围内，我们的交通基础设施其实还是不够。下图左边是东京都市圈的轨道交通情况，右边是北京市的地铁情况，两者相比能比较明显的看出我们的轨道交通的密度是远远不够的。从周边的城际铁路来看，我们更是不足。现在东京的轨道交通网络总长度已经达到了3600公里，我们的差距还很明显。

东京都市圈市郊铁路路网

来源：武剑红, 沈砾子. 东京都市圈市郊铁路特点及对我国的启示[J]. 中国铁路, 2017(9):13-19.

京津冀地区城际铁路网规划示意图

来源：新华视点

 在必要的基础设施建设同时，打造现代化的都市圈更要关注体制机制的改革，用改革消除体制机制带来的障碍。下图是一个省会城市的周边，这种断头路在省会周边普遍都存在。右边是设卡，不少城市在交界处设卡，故意不让交通顺畅。这样的局面是推动培育发展现代化都市圈必须改变的状况。当然还有各种交通方式的不衔接，飞机换乘地铁不便，火车换乘地铁不便。现在有一些城市的新车站开始改变了，但是还是有大量衔接不畅的情况存在。

 产业发展也是一样，强化城市间产业分工协作，加快建设统一市场，文件中是两项任务，但我认为密不可分。东京的产业分工非常清楚，第一个圈层是中间的红圈，大概是半径10公里的核心区，这个核心区里主要是金融保险，精密仪器制造这样的产业。第二个圈层是50公里半径的范围，以物流和轻工业为主。第三圈层是60—160公里，都市圈的辐射带动圈，原来很多东京的重工业也在东京都里面，慢慢迁移到了第三个圈层范围。

东京都市圈发展结构图

 我们的城市则缺乏分工。由于过去各个城市都在扩张，在扩张的过程中对产业分工考虑的较少，所以产业的同构非常严重，产业趋同以后交流的愿望也就降低了。据清华大学中国新型城镇化研究院运用大数据做的分析，结论指出我国都市圈的中心城市和外围城市之间的经济社会联系还不够紧密。下图是中心城市和外围城市每天通勤的人的数量，最高的是深圳，平均每天跟外围的城市通勤人数约为12万人。东京都一都三县之间每天的通勤交往是86万人，所以我们这种人流的交往还不是很密切。从2017年的数据来看，很多都市圈的中心城市和周边城市之间的企业相互投资规模其实还不到50亿元，中心城市与周边城市的经济联系还不够紧密。未来需要更多发挥都市圈内各类城市的优势，形成分工协作的格局。

上：都市圈中心城市与外围城市日均人口流动规模排序图（2017年）；下：都市圈中心城市与外围城市企业互相投资规模排序图（2017年）；来源：清华大学中国新型城镇化研究院《中国都市圈发展报告2018》

 在《指导意见》里面提出就一些改革举措，比如，要共建财税能够共同分享分担的机制；再比如，都市圈内房地产政策也应该统筹，而不是各自制定各自的政策。从公共服务来说也是一样。公共服务的共建共享，包括生态环境的共治共保，是检验一个都市圈是否成熟的标志，因为它都涉及到成本的分担。只有城市间成本能够合理分担了，发展才可持续。下图是有关机构的分析，可以很明显的看出杭州人已经不仅仅是生活在杭州市了，已经跨越了行政区的界限，这些人可能在杭州生活，到另外的地方去工作，或者在杭州工作，在外边生活，他们需要的公共服务肯定是要统一接轨的，所以必须加强都市圈内制度接轨和标准统一。

杭州功能性地域识别

来源：北京城市实验室BCL

三、培育都市圈的工作，不强求一致，要因地制宜、要发挥市场作用

 最后一件事情，培育都市圈的工作，不强求一致，要因地制宜、要发挥市场作用。近几年都市圈的进展比较快，东部一些地方的都市圈趋于成熟，但是大多数都市圈都在培育当中，需要慢慢探索，不能急于求成，要因地制宜。我们国家发展改革委发展战略和规划司、云和都市研究院已经连续三年发布了城市综合发展指数，主要是分环境、经济和文化三类指标进行分析、排序。西安一直排在第14位，分项看毫无疑问文化是占优的，经济中规中矩，环境略差一点，综合下来是第14位，还是很不错的。

 但是从实际看，我昨天坐高铁来的西安，顺手拍了几张照片，左一是高铁距离西安北站15分钟的景象，完全是农村；中间是高铁距离西安北站10分钟的景象，远远的看有都市连绵带的意思了；右一是高铁距离西安北站5分钟的景象，5分钟的圈里是西安正在大力推进建设的场面。高铁5分钟大概相当于普通的地铁将近20分钟的样子，按照1小时通勤来看，西安都市圈的发展还是有挺长的路要走，有很大的空间可以给我们施展。

 最后，我们这个会议的主题是“培育发展现代化都市圈，推动新型城镇化建设”。都市圈是推动新型城镇化建设的一个很好的抓手。我们马上要开始编制实施第14个五年规划，在第14个五年规划里，我们面临的最大的问题是外部环境的不确定性。但是不管外部环境怎么变化，我们还是要低下头来做好自己的事情，通过培育发展现代化都市圈，通过推动新型城镇化的建设，充分释放国内潜力、激活内需，同时提高供给质量，使我们国家向着第二步战略目标、向着建设社会主义现代化强国的方向迈出新的步伐。谢谢大家！