镇级小城市试点是陕西省在新型城镇化建设的重要探索。安康市恒口示范区作为全省首个镇级小城市综合改革试验区，抓住改革机遇，不断加快发展步伐，坚持以人为核心的新型城镇化建设，着力推进村镇向城市工作转变，大力提升农业转移人口市民化水平，走出了一条城镇化发展的新路径。回顾恒口示范区（试验区）七年的发展历程和艰辛探索，在全国重点镇、全国第三批发展改革试点城镇，全省新型城镇化综合试点镇、安康市统筹城乡一体化示范区等一项项试点示范落地恒口过程中，“改革”是始终绕不开关键词。

一、以改革起步，试点示范初见成效

恒口示范区（试验区）距离市中心城区19公里，国土面积382.2平方公里，总人口21.5万人，是安康市在国家主体功能区规划中唯一不受限制的重点开发区域，推进城市西进扩容，不遗余力地打造安康中心城市副中心，成为恒口在统筹城乡发展中所肩负的历史重任。

   2011年，报经省委、省政府同意，安康市委、市政府成立了正县级规格的恒口示范区，党工委、管委会为汉滨区委、区政府的派出机构，事业编制50名，内设“一办五局”，辖月河川道的恒口、大同两镇，目标是将恒口打造成为统筹城乡发展示范区、陕南移民聚集地和安康副中心城市。自此，恒口示范区迈出了改革发展的第一步。恒口示范区从零开始，一步一个脚印，固定资产投资、财政收入、招商引资到位资金、重点项目建设投资5年间增长了数十倍，辖区人口由19.2万人增长到23万人，城镇人口由5万人增长到近8万人；建成区面积由5平方公里扩展到8平方公里。

二、改革中探索，矛盾问题不断凸显

作为改革试点，随着示范区发展的快速推进和改革的持续深入，恒口在管理体制机制方面的问题和矛盾逐渐显现，日益成为制约发展的重要因素。一是“政出多门”的困扰。原有的示范区既要接受市委、市政府的领导，又要接受区委、区政府的领导，恒口镇也面临着汉滨区与恒口示范区双重的管理，加之内设机构功能不全，与市、区直部门职能不匹配，在工作衔接、项目申报、资金划转等方面存在诸多掣肘因素，在管理上“碎片化”严重。二是“小马拉大车”的艰难。恒口示范区不同于一般县区，22.6万人口、98个行政村，382平方公里管辖面积，有80%属于山区、农村和落后地区，工作量不亚于一般县区。仅有6个内设机构，却要履行辖区党建、经济、社会、民生等职能，“小马拉大车”的问题十分突出，导致许多工作无法深入开展，无法高效率、高质量开展。三是“行政缺执法”的尴尬。恒口示范区不是行政区划意义上的“县区”，其机构性质为事业单位，不具备县区行政执法权限。法律地位的缺失与依法行政之间的矛盾日益凸显。四是“自身造血功能匮乏”的不足。恒口示范区的经济总量低，在财政税收分成上，依然按照固有、传统县区比例分成，在产业发展、项目扶持、资金划拨上无法享受一般县区的待遇。五是“吃大锅饭”的弊端。缺乏独立自主的干部管理权限，干部激励奖励机制没有健全，党员干部上升渠道狭窄、交流机会少，干事创业的积极性不够、干劲不足。

矛盾问题的出现，引起了干部群众大讨论，也倒逼示范区进行更深层次的自我审视：新事物老体制，工作机制不活。作为安康的开发区、示范区，沿用常规县区、乡镇的管理模式，很多工作依然沿用老做法，在项目建设、招商引资、土地征迁、干部管理、筹融资等领域，不能很好地通过创新思路、创新举措来解决新常态带来的新问题。新结构老水平，产业效益不高。经济结构的短板在一段时期内还难以有质的改变，一些老企业改造提升、升级转型需要正确引导，新建企业、新落地企业大多都还在建设阶段，短期内很难产生效益。新城市老办法，管理水平不高。城市对于恒口来说属于新生事物，城市管理模式和运营能力还有待提高，两违管控、环境治理等问题，让城市形象大打折扣，让建设开发的成本成倍上升。新课题老状态，执行能力不强。有干部还处于被动应付的状态，不敢担当责任，不能主动攻坚。面对存在的“四新”“四老”“四不”问题，恒口示范区新一轮改革正酝酿而生、蓄势待发。

三、改革再出发，红利效应持续深化

恒口的新一轮改革是从全省镇级小城市试点为突破的。2015年7月，省委、省政府明确：恒口示范区（恒口镇）成为全省四个小城市培育试点之一，赋予恒口示范区（试验区）县级经济社会管理权限，承担小城镇综合改革试验、统筹城乡示范和镇党委、政府的职责。自此，恒口示范区的新一轮管理体制改革拉开序幕。

   2016年8月，陕西省镇级小城市综合改革试验区在恒口示范区正式挂牌。2017年5月，安康市委、市政府出台了《关于支持恒口试验区建设的意见》。2017年8月，印发了恒口示范区（试验区）管理体制改革方案。2018年8月，恒口示范区（试验区）管理体制改革工作全面完成。

   经过新一轮改革，恒口实现了凤凰涅槃、浴火重生，制约发展的一系列矛盾问题得到有效破解，改革红利持续释放，恒口的经济社会发展进入快车道。

管理体制更加顺畅。恒口示范区、试验区、恒口镇深度融合，以恒口镇、恒口示范区为依托，对机构编制进行全部整合重组，恒口镇党委、政府和恒口示范区（试验区）党工委、管委会实行“一套机构、多块牌子、市区（汉滨区）共建市直管、镇区（示范区、试验区）一体运行、党工委委员与镇党委委员交叉任职”的管理体制。遵循“镇区一体、各有侧重，主体合法、权责一致，精简效能、运转协调”的原则，综合设置正科级内设机构 15 个，目前恒口示范区（试验区）的市直管综合改革已经完成，与汉滨区完成事权、财权的剥离划转，全部上划市直管，内设机构与市直部门基本实现高效对接，项目下达、资金划拨的通道基本打通。

  发展定位更加清晰。编制完成了恒口示范区（试验区）城市总体规划纲要（初稿），对城市定位、总体目标、城市性质等做了进一步的梳理，城市规划总面积达到48平方公里。规划明确，恒口示范区（试验区）要立足建设安康中心城市的副中心、西北商贸物流及绿色循环产业基地、秦巴山水风韵的宜居山水田园城市，围绕“文化名镇，山水新城”目标，坚持以商贸物流为主导，培育现代物流、配套电子商务等，壮大生态、田园、文化、旅游，做大健康养老、清洁能源、新型材料等产业，真正把恒口建设成“安康市直管的独立行政县区”和城乡一体的田园城镇、循环产业的配套城镇、文化旅游的知名城镇、开放包容的新兴城镇，力争到2020年，常驻人口25万人，城镇化率达60%，建成区面积16平方公里；到2035年，常驻人口41万人，城镇化率达73%，建成区面积28平方公里。

产业发展更加有力。坚持以“园区+社区”为载体，紧紧依托示范区工业园区、紫阳宁陕飞地经济园区、农业园区和移民搬迁安置社区，着力推进先进制造、富硒食品、商贸物流和山林经济等支柱产业建设。成功招商扬州安贝斯毛绒玩具企业团队，第一批5家企业正进行厂房装修，预计年底正式投产，毛绒玩具产业将力争在三年内产值达到5亿元，解决就业8000余人；引进海润恒昶等一批制造项目落地恒口，已经进入调试阶段，社区工厂蓬勃发展；红星美凯龙星和宅配、京东物流园、青兰实业钢铁物流园等一批仓储物流项目先后落地开工，打造安康区域仓储物流中心实现良好起步；香山小镇现代农业综合体项目高水平推进，被评为陕西省2018年省级水利风景区。恒口示范区（试验区）2018年计划实施重点项目21个、完成投资19.08亿元，截至2017年11月中旬，已完成投资17.34亿元。预计2018年固定资产投资同比增长18.8%，招商引资到位资金同比增长18%，地方财政收入同比增长20%，达到6000万元。

公共服务更加完善。以移民搬迁、扶贫搬迁为主的保障性住房建设有序推进，“两馆一院”、鸿志学校迁建项目相继开工建设；新建给雨污水管网10公里，污水处理厂、垃圾填埋场投入使用；飞地园区110变电站建设完成，330变电站建设持续推进；恒滨东路开工建设，月滨南大道、北大道等道路建成投用，恒口之心路网工程基本完工，“一心双脉”的城市骨架初步形成。随着城市功能的日益完善和承载能力的不断提升，城市吸引力持续增强，人口聚集速度明显加快，预计2018年新增城市人口超过1万人。

内部制度更加健全。参照市直部门工作标准，建立了以党工委议事规则、管委会议事规则、机关日常行为规范为主的工作制度38项，细化各内设机构职责职能。实行一个项目、一名领导主抓、一个工作专班的合力推进体系，建立项目用地建设、发展规划联审制度，由经发部门牵头，国土、规划建设部门“三堂会审”，对于符合用地规划、建设规划和发展需求的，提交管委会统一审定。对干部队伍进行整合重组，选优配强15个内设机构班子，全面实行全员聘用制和与之配套的薪酬制度、绩效考核制度，把干部待遇直接与目标任务、工作绩效挂钩，实现了任人以能、奖优罚劣的效果。