导读

（中国城市规划 ，作者宁思思）《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，为我国国土空间规划体系的建立奠定了基础，构建了从全国国土空间规划到乡镇国土空间规划、从总体规划到专项规划“五级三类”的体系框架，标志着我国规划编制体系的重构。在此基础上，全国及各省市都相继开展了国土空间规划的探索及编制工作。然而，作为一个“新事物”，其重点是什么？怎么编？怎么管？这些都是摆在各层级自然资源规划系统面前颇具挑战性的问题。作为一个在珠三角镇级规划部门工作近8年的基层工作者，本文试图通过对上述三方面进行思考，并结合与近20位同僚、学者、企业人士及群众的沟通情况，提出若干想法，以期为镇级国土空间规划的编制和后续管理提供一些思路。

1、镇级国土空间规划的重点是什么？

《若干意见》中明确指出：市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。作为“实施性”规划，从目标导向角度出发，各类别规划解决的问题不同，其内容、管理领域也应有不同的侧重点。

镇级国土空间总体规划

（一）镇级国土空间总体规划作为统筹全局的脚本，应侧重于提出镇的定位、战略、空间开发和保护格局，划定“三区三线”，制定管制要求和标准，并对回应上级战略及重点项目作出空间安排。重点应该是“找准定位，操控全盘”，避免千城一面和管控不清。

镇级国土空间详细规划

（二）镇级国土空间详细规划作为城镇开发边界内的具体工作手册，对镇的建设用地空间进行布局和设计。重点应该是“明确空间，定好指标”，做到具体建设有据可依。

镇级国土空间专项规划

（三）镇级国土空间专项规划的编制是对总体规划的深化，并与详细规划相辅相成，在镇区现状数据的支撑下，应是边界更为清晰、到具体项目层面的专业规划。

2、镇级国土空间规划怎么编？

（一）镇级国土空间规划编制体系的构建

基于上述面向“实施性”的编制内容，镇级国土空间规划的编制体系建议也应进行适度转变。例如，可以从“管控内容分项控制”转变为“分区块控制”，从“指标管理”转变为“清单管理”，继而对应后续的规划实施和管理“区块化”工作。具体来说，在整体定位目标和三区三线的基础上，按总体规划、详细规划、专项规划三个级别对镇区进行“区块划分”及管控，区块划分可按照一定的规模要求进行（例如在总体规划层面可对应到一个街道办或工业园区管辖区域、在详细规划层面可对应到一个社区居委会管辖区域等），分区后，对各个区块分别提出发展目标及策略、禁止和准入清单等管制要求，而清单将作为该区域内的规划建设守则，与具体用地指标相互配合，成为该区域规划实施及管理的依据。上述做法，一方面避免因专业性过强而导致的成果复杂化，另一方面也为后续的规划管理工作提供了具体抓手。但值得注意的是，上下级规划的区块划分及清单必须是一脉相承、逐步深化的，不能出现矛盾。

另外，从成果表达方面出发，镇级国土空间规划既要“全面扎实”做好基础工作，又要“简洁明了”便于规划管理和实施。“多个专题研究成果及说明+一个法定文本+一张管控总图和多张重点要素图+一套分区管控图纸及清单+一套技术标准”或许会是答案之一。在使用时，多个专题研究成果及说明主要面向编制单位进行具体规划编制时参考及使用，而面向镇级国土空间规划的实施及管理者和企业、群众等则重点掌握后面几部分即可。

（二）要重视的问题

首要应聚焦解决“一张图”这一基本问题

解决规划种类过多、内容重叠冲突的现实矛盾是国土空间规划编制的首要目标，也是在征集意见过程中各方对国土空间规划的首要要求。在镇级国土空间规划编制工作中，与提出新体系、新标准相比，更重要的是各类划线一定要不重叠、不冲突、不矛盾，把“一张图”做好。

围绕人做规划，做能让人感受得到的规划

无论是规划的起源还是人类社会的不断发展，都要求规划应始终围绕为人服务这一根本宗旨进行。我们共同战胜了疫情，但是，由此带来的对城镇的考验更值得我们重视。基层应急医疗体系的构建、小型肉菜超市等生活服务设施密度的提高、物流体系的下沉都是接下来镇级国土空间规划要考虑的内容。同时，高品质生活的打造，要求要逐步提高镇级服务设施的基本标准，进一步提升设施的人性化、舒适化、多样化并向城市标准看齐。另外，还需对山水林田湖草生命共同体的保护与利用进一步提高认识与重视程度。

控制的刚性与弹性

伴随城市发展而来的项目需求与规划预期一定会存在偏差，这也是为什么地方规划朝令夕改的部分原因，而解决这一问题，控制好规划的刚性和弹性尤为重要。镇级国土空间规划的刚性应体现在底线管控上，对区域发展有重要影响的要素如定位、生态空间、公共设施等方面必须严守；对其他方面应考虑给予更大的弹性空间，例如在一定区块或管理单元内“预留”有一定经营性用地指标余量可根据市场分配、按“区间”指标进行管控等，给与市场一定的自我调节空间。

3、镇级国土空间规划怎么管？

分类型管理，特殊区域管控方式要有区分

对于工业区、居住区、生态区、历史风貌区等不同类型的区域，在管控要点、管控程度、禁止和准入清单等方面应区分管理。例如，在工业区，刚性管控环境要求、项目类型等准入条件，将容积率、建筑密度等指标在政策上限内作弹性管控，让用地指标匹配项目；在生态区，对环境保护行为做弹性管控，对环境破坏行为做刚性管控，让审批程序规范行为等，做到有的放矢。

区块化管理，将部分权力下沉到社区

延续上述“分区块控制”、“清单管理”以及“分类型管理”的规划编制及管控思路，结合社会的发展趋势，规划管理层面是否也可以探索对现有管理体制和事权划分进行适当调整？例如，逐步提高基层自我管理能力，规划管理对应规划“区块”，将区块内的部分审批权限（诸如弹性管控指标分配、符合准入清单的项目落地、公共服务设施的增加等）下放给社区或街道办；同时，强化市或镇级自然资源部门的统筹能力，将部门精力重点放在规划编制、标准制定和政策研究方面等，做到部门与基层分级管理、分工协作。

结  语

新体系的构建必然带来新的思考，以上仅仅只是个人的观点，有不够成熟的地方，欢迎大家的批评指正。国土空间规划要思考的问题还有很多很多，但是正在思考的同行更多，有一点可以相信：规划人将同规划一起，走在前进的路上。