习近平总书记强调，推动乡村振兴健康有序进行，要规划先行、精准施策。今年中央1号文件也明确指出，强化乡村振兴规划引领，各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。为加快我省乡村规划体系建设，近期我们先后赴浙江、四川以及省内部分地区考察调研乡村规划体系建设的实际情况，与多家规划编制单位、县级有关部门及镇村代表进行座谈，对我省乡村规划体系建设形成了一些思考与建议。

一、乡村规划是实施乡村振兴战略的奠基工程

乡村振兴是一个系统工程，涉及产业发展、生态保护、乡村治理、文化建设、人才培养等诸多方面，需要科学系统的规划来指引。

乡村规划是实现乡村高质量发展的基础工程。科学管用的规划是推进乡村振兴的路线图、施工图和时间表，体现着各级党委政府因地制宜、精准施策推进乡村振兴的能力和水平，是乡村振兴“一张蓝图绘到底”的基础，有利于凝心聚力、统一思想、形成合力，有利于统筹合理布局城乡生产、生活、生态空间，促进城乡融合发展，实现农业农村高质量发展。

乡村规划是实现城乡资源优化配置的重要抓手。规划科学是最大的效益。长期以来，受城乡二元体制机制约束，劳动力、资金等各种资源要素不断向城市聚集，造成农村严重“失血”和“贫血”。通过编制乡村规划，贯彻城乡融合发展要求，抓住资金、土地、人才等关键要素，谋划有效举措，打破城乡二元体制壁垒，激发农村发展活力，促进资源要素在城乡间合理流动、平等交换，有利于改善农业农村发展条件，加快补齐发展“短板”。

乡村规划是美丽乡村建设的现实需求。打造美丽乡村，要根据乡村不同资源条件、功能区块、主要景观、生态环境特点、历史文化及习俗习惯，综合安排空间资源配置，最大限度优化农村发展布局。在实际工作中，我省一些农村地区的道路铺设、房屋建设、休闲娱乐场所建设风格迥异、标准不一，很多乡村“只建设，不美丽”，远远达不到宜居标准。通过编制乡村规划，科学把握各地地域特色、民俗风情、文化传承和历史脉络，因地因村施策，才能保护乡村的多样性、差异性，打造各具特色、不同风格的美丽乡村，从整体上提高村庄建设质量和水平。

二、完善乡村规划体系迫在眉睫

目前，国家已经出台了乡村振兴战略规划。各地围绕乡村振兴战略都在酝酿策划相应的政策和举措，各省市纷纷加快制定省级层面的乡村振兴战略规划，有的已形成了较为完善的乡村规划体系。从我省实际情况看，乡村规划体系尚不健全，特别是县级层面对乡村规划的重要性认识不足,村庄建设无规划、乱规划和“被规划”问题仍然存在，一定程度制约了乡村振兴战略的实施。

（一）是规划覆盖不够，功能缺失。截至2017年底我省建制镇总体规划编制率为90.4%，村庄规划编制率仅为59.6%。一些地方乡村规划缺乏整体布局和系统指标体系，对规划的范围、重点内容、科学性研究、年限等规范性要求没有明确界定，只对村庄的基本现状进行了编制规划，对村庄功能布局、公共服务设施配套、重要景观节点设计等的规划较为欠缺，影响了规划的操作性和实效性。

（二）是规划系统性差，缺乏特色。从现有规划情况看，一些地方的乡村规划只是某个村、某个点上的规划，而对全村乃至全镇的整体规划缺少通盘考虑。有的村庄规划与县乡（镇）经济社会发展规划、村镇建设规划、土地使用规划等不相衔接, 对生活垃圾处理、厕所改造、村容村貌整治、产业布局等缺乏系统安排，科学性不够、指导性不强。同时，不少乡村规划照搬照抄其他地区规划，千篇一面，不能因地制宜。

（三）是规划决策机制不健全，科学性不够。一些地方的乡村规划编制比较随意，在规划定位、发展目标、规划建设项目和规模等方面追大求全、盲目决策，忽视规划的专业性和技术性要求，有的甚至沦为领导干部的一言堂。同时由于缺乏地方政府、规划管理部门、规划编制专家及村民多方参与的协商决策机制，规划往往不能很好地兼顾地方实际和村民需求意愿，导致规划的可操作性大打折扣。

（四）是规划管控较弱，刚性不足。从实地调研看，一些地方对乡村规划的严肃性认识不到位，编制规划时讲“刚性”，遇到项目时讲“弹性”，“规划跟着项目走”，边规划边修正、边实施边调整的情况时有发生，大大降低了规划的权威性和前瞻性。有的乡村规划仅停留在“图上画画、墙上挂挂”，应付上级检查，没有发挥引领乡村发展的作用。在具体工作，党委行政长官意志往往凌驾于规划法定权威之上，法律赋予规划部门对乡村规划的监督执法权实施难度大。

三、加强乡村规划体系建设的典型做法

目前，省内外一些地区在完善乡村规划体系方面作出了有益探索，积累了一些好经验、好做法，为我们加快完善乡村规划体系提供了借鉴。

四川成都推行“乡村规划师”制度。2010年，成都率先在全国建立了乡村规划师制度。通过面向全社会采取公开招聘、征集机构志愿者和个人志愿者、选调任职、选派挂职等多种方式，先后选拔八批专职乡村规划师在乡村地区从事全职规划建设工作，招聘人员实行年薪制（年薪10万元）。为保证对乡村具体情况的了解，乡村规划师原则上任期不少于2年。截至2017年，乡村规划师为成都市编写规划意见建议书1052份，编制规划452项，参与审查建设项目897项，参与指导项目实施1321项，总结的“产村相融”“小组微生”等镇村规划理念，得到住建部的肯定。

浙江湖州打造“全域全面、共建共享”新模式。湖州市与浙江大学十年深度合作，探索了“全域全面、共建共享”的美丽乡村建设新模式，踏上了“绿水青山就是金山银山”的生态文明发展新路子，形成了湖州“三农”持续走在前列的新局面，铸就了全国乡村规划建设的新样板。湖州吴兴区探索建立的融“参与对象多元化”、“参与流程体系化”、“参与内容具体化”于一体的“三化”新模式，成为湖州乃至浙江乡村高质量发展的有力支撑。

杨凌、富平构建“驻村规划师-村干部-施工队”一体化规划建设模式。自2014年全面实施美丽乡村建设规划以来，我省杨凌、富平依托西安建筑科技大学、陕西建工集团等科研技术服务单位，探索试点了“联村-驻村规划师制度”、“‘驻村规划师-村干部-施工队’一体化规划建设模式”，针对一个乡镇内临近的一般型村庄，多村联合共用一名规划师，从而保证了规划师的工作饱和度及小区域的统筹协同，实现了规划师和乡村规划对乡村建设的有力指导。

四、完善乡村规划体系的对策建议

完善乡村规划体系，关键在县一级。国家《乡村振兴战略规划（2018-2022）》明确指出，强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖。为统筹谋划、科学推进我省县域乡村规划编制管理，完善乡村规划体系，特提出以下对策建议。

（一）提升乡村规划的系统性、整体性、协同性。各地区各部门应充分发挥县级党委政府在乡村规划体系建设中的主导作用，按照省市两级级乡村振兴规划及各专项规划，对产业发展、生态保护、人口布局、公共服务、土地利用等进行全面系统的考虑，统筹协调各行业、各类别的专项规划，对县域乡村振兴的目标、任务、措施作出总体安排，切实形成城乡融合、区域一体、多规合一的县域乡村规划体系，做到乡村振兴和乡村建设有规可循。

（二）加强乡村规划人才队伍建设。建议在县级层面组建包含经济、管理、生态、历史、规划及其他学科专家在内的多领域、复合型县级乡村规划专家委员会，定期对乡村规划建设实地考察、评估论证、现场指导、回访反馈。在此基础上，实行由专家委员会负责的“驻村-联村”规划师制度，按照“一镇一师”的近期目标，采取公开招聘、征集志愿者、选调任职、选派挂职等形式，招募有丰富乡村规划编制或者管理经验的人担任“驻村-联村”规划师，发挥其在规划编制过程中的纽带作用，长时间、高密度驻扎村庄，全方位参与到乡村规划建设的各个环节，集中破解乡村规划建设中人才匮乏、理念陈旧、脱离乡情等突出问题。

（三）构建多方协同的规划参与机制。充分调动社会各界参与乡村规划和建设的积极性，特别是要注重发挥农民的主体作用。建立包括当地农民、专家委员会、“联村-驻村”规划师、规划编制单位、政府和媒体等多方协同的规划参与机制。其中：当地农民提出乡村建设的需求和意愿，专家委员会负责技术评估和智力支撑，“驻村-联村”规划师负责沟通协调和规划管控，规划编制单位负责村庄规划编制和技术咨询，媒体负责舆论宣传和公众监督，政府履行监督管理和服务引导职能。引导规划、建筑、园林、景观、艺术设计、文化策划等方面的设计师、优秀团队下乡，支持其全方位参与乡村规划编制，提升乡村规划建设的质量和水平。

（四）扎实推动乡村规划的落地实施。除了明确规划的红线，强化规划的刚性约束，还要建立乡村规划议事制度，协调规划的具体落地实施。建议在村委会的基础上成立由村干部、农民大学生和职业农民、大学生村官、致富带头人、德高望重的村民代表、委员会专家、规划编制单位、工程建设单位、县镇规划建设管理干部等组成的议事小组，主要负责协调解决村庄规划和实施过程中存在的问题和困难，并及时反馈给政府主管部门。在这一过程中，乡村规划员要全方位参与到乡村规划建设的各个环节，对镇村建设项目进行全流程的规划管控，真正成为乡村规划的研究员、规划编制的把关员、规划决策的建议员和规划实施的协调员。

（五）健全乡村规划体系建设的组织保障。一是建议省市县三级每年从财政转移支付中安排乡村规划专项资金，用于乡村规划编制、专家咨询、规划师年薪补贴、规划专业人员培训等。二是建议以县为单位成立乡村振兴规划体系建设领导小组，统筹负责乡村规划体系建设，编制乡村规划，细化责任分工，推动乡村规划的落地实施。三是完善乡村规划工作考核机制。健全完善县镇目标责任考核体系，将乡村规划编制和实施情况纳入考核体系，有力促进乡村规划从蓝图变为现实。四是分批次、分区域对我省县一级政府从事乡村规划建设的管理干部和镇村两级干部开展乡村规划的专题培训，灵活运用课堂教授、现场学习、圆桌讨论等多种培训形式，采用“培训学习+实操检验”的模式，逐步形成定期培训、长期培训、实操培训的乡村规划培训体系。

本调研报告刊发于省委内参《调查参阅》2018年第35期