一、研究背景

2018年11月，国家发改委印发了《汉江生态经济带发展规划》，提出主动融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略，围绕改善提升汉江流域生态环境，共抓大保护、不搞大开发，加快生态文明体制改革，推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度；围绕推动质量变革、效率变革、动力变革，推进创新驱动发展，加快产业结构优化升级，进一步提升新型城镇化水平，打造美丽、畅通、创新、幸福、开放、活力的生态经济带。我省汉中、安康两市位于汉江流域上游，处在秦岭腹地，是我国重要的生物多样性热点区域和绿色生态屏障，也是南水北调中线工程的重要水源地，担负着“一江清水送北京”的重要使命。同时，该地区处在秦巴山区连片特困地区，脱贫攻坚的压力依然较大。因此，推动沿汉江城镇带（陕西段）高质量发展，尤其要处理好经济发展与生态保护的关系，使汉江流域人民既能享受金山银山，又不破坏绿水青山。

正是基于此发展需求，陕西省发展改革委和陕西省科技厅面向全社会发布了“沿汉江城镇带发展研究”这一软科学研究计划联合项目，以期研究探索汉江中上游地区城镇化建设的发展路径和可行模式，为沿汉江城镇带实现生态保护、经济发展、人民幸福协同共进提供理论支撑。本调研报告即这一软科学研究计划联合项目的结题成果，陕西省发展改革委据此出台了《沿汉江生态城镇带发展规划（2019-2025）》。

二、本调研报告的研究思路及研究重点

（一）研究思路

本研究坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，严格落实《全国主体功能区规划》《汉江生态经济带发展规划》等上位规划，根据陕南地区的地理地貌、资源禀赋、产业基础等发展实际，明确了沿汉江生态城镇带的发展定位和总体思路。在此基础上，借助ArcGIS等技术，整合经济社会数据、水文气象数据、遥感监测数据，对生态保护现状、生态承载力、产业布局情况进行摸底分析，最后以“生态优先、绿色发展”为原则，提出城镇体系建设、产业布局优化、生态恢复保护、基础设施建设的方案和措施，为探索沿汉江城镇带建设的适宜性模式提供理论和技术支撑。

（二）研究重点

1、探索在重点生态保护区推进城镇化建设的新模式

陕南山区大多是“八山一水一分田”，人口多沿河流分布，城镇分散，但聚居点人口密度偏高，交通发展滞后，地质灾害频发，长期以来城镇化水平远低于全省平均水平，人民群众实现安居的愿望非常强烈。但同时，陕南地区又是南水北调中线工程水源地和我国重要的绿色生态屏障，肩负着“一江清水永续北上”的重大职责。这就决定了加快沿汉江城镇带的建设，一方面比其他地区更加任务紧迫，另一方面所受生态约束又显著高于平原城镇地区，这就要求我们必须创新发展理念，科学划定国土开发和城镇建设的边界，按照集约紧凑高效原则打造城镇空间格局，在严守生态保护红线的前提下，提高城镇集聚产业和人口的能力。本研究在比较汉江流域上游、中游、下游地理地貌、资源禀赋、生态现状、产业基础、城镇分布的共性与差异的基础上，提出了要把生态保护放在城镇建设第一位，进一步明确了城镇开发边界，提出了要推动“收缩型城市（城镇）”瘦身强体、盘活存量，实现“小而美”的特色发展；适度引导山区人口向关中平原城市群等发展条件相对成熟的地区转移，推动全省区域协调发展。

2、探索产业发展、脱贫攻坚与生态保护良性互动的新路径

汉江流域（陕西段）大多处于秦巴山区，是全国集中连片特困地区之一，当地干部群众发展经济、脱贫致富的意愿非常强烈。近年来，陕南加快发展循环经济，经济发展保持了较快增速，但经济基础依然薄弱，面临着一些不可忽视的问题，突出体现为 “产业转型难、投资融资难、民生改善难、生态保护难”。本研究认为，陕南必须坚持走绿色循环发展的道路，聚焦水源地保护和绿色发展，持续推进水质保护、退耕还林、水土流失治理等生态工程建设，依托陕南山水资源发展生态经济，在对生态资源保护性利用的同时，促进经济社会可持续发展。本研究明确提出要“打好绿色健康牌，实现产业生态化和生态产业化”。为此，本研究建议在汉江中上游地区以绿色集约为原则加快推动发展现代工业，以环保、有机、品牌化为重点发展特色农业，以全域旅游为引领，大力发展现代服务业，促进一二三产融合发展，不断增强汉江中上游地区经济创新力和竞争力。特别是应充分发挥陕南地区山清水秀、空气优良的天然优势，把旅游和康养作为“大战略”“大产业”“大民生”来抓，把生态资源优势转化为实实在在的产业优势和扶贫手段，实现旅游发展和生态保护的相互促进、相互融合。

3、探索汉江中上游地区生物多样性保护与国土开发建设的新边界

汉江中上游大部分地区处于秦岭腹地，紧临中国南北分界线南界（秦岭—淮河线），是重要的生物多样性热点区域，有大熊猫、朱鹮、羚牛等十多种国家一级保护动物，大鲵等六十余种国家二级保护动物；是中国种子植物特有属的多度中心之一。然而随着当地人口增加、农村非点源污染、工业进程和旅游开发等人类活动的持续干扰等影响，汉江中上游地区面临生物多样性减少、地质灾害频发与水源地水质下降等生态问题。因此，有必要以保护生物多样性为重要锚点，用多规合一的理念，划定生态红线，明晰国土开发边界，进一步优化汉江中上游地区国土空间开发布局，破解生态环境保护与城镇建设、产业发展等之间的矛盾。为此，本研究报告提出严守生态保护红线，分层次划定水域和沿岸生物多样性保护优先区域，建设北部秦岭和南部巴山生态屏障，坚持封山育林、天然林保护、湿地保护，促进植被恢复，维护生态系统完整性与稳定性，确保生物多样性得到有效保护；重点建设环库生态圈、环城生态圈、主干公路沿线和主要河流两岸绿化带，加强南水北调中线干线工程管理区、一级水源保护区、二级水源保护区建设，强化生态林、生态农业和城镇园林绿地建设，开展人工造林、森林抚育、封山育林，实施重要生态系统保护和修复重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络。

三、主要结论和观点

1、战略定位和总体目标

基于汉江中上游地区发展现状与国家主体功能区规划等上位规划要求，本研究提出了沿汉江城镇带的战略定位：

——国家战略水资源保障区

——生态型城镇建设示范区

——长江流域绿色发展先行区

——国际山水人文旅游目的地

——全省协同发展试验区

到2025年，汉江沿岸城镇建设质量得到实质性提升，城镇化率达到60%，基础设施互联互通程度大幅提升、人民基本生活保障水平持续提高，建成生态环境优良、经济绿色发展、人民生活小康、文化特色彰显的沿汉江生态城镇带。

2、基本原则

本研究坚持创新协调绿色开放共享的发展理念，立足生态功能区定位和陕南经济社会发展实际，提出沿汉江城镇带（陕西段）建设应当遵循的几点原则：

——生态为先、绿色发展。

——资源承载、集中布局。

——循环引领、产业推动。

——深化改革，扩大开放。

——突出特色、文化传承。

3、建设路径

本研究提出了沿汉江生态城镇带的建设路径，即在生态保护、基础设施、产业转型方面的“三个突破”与城镇品质、文化传承、民生保障方面的“三个提升”。

“三个突破”：

——生态环境保护实现新突破：坚持生态保护优先，推进绿色循环发展。严格落实主体功能区规划，构建“两屏四带”的生态安全格局，建设北部秦岭和南部巴山生态屏障，构建嘉陵江、褒河、月河、旬河沿岸生态带，保护汉江水系自然生态系统。建设汉江千里绿色长廊，持续推进汉江综合整治，加强流域治理及湿地保护，科学划定水源区范围，严格限制导致水体污染的产业。加强环境污染治理，加大矿物采选和冶炼、黄姜皂素生产、汽车电镀、特色中草药加工等重点水污染行业治理力度。

——基础设施建设实现新突破：以交通建设为重点打破基础设施瓶颈，加快构建陕西沿汉江区域 “一横三纵”的对外运输大通道，以推动陕西沿汉江区域客运专线、大能力货运铁路建设为重点，提高铁路对陕西沿汉城镇的服务水平，加快省级高速公路、国省干线建设，加快汉江旬阳、蜀河、白河等水电枢纽过船设施建设。抓住5G时代机遇，加快发展宽带建设和“三网融合”，用好大数据技术，积极发展电子商务等新业态。加强能源设施建设，合理开发利用水能、生物质能等清洁能源和可再生能源，推进电网和天然气管道建设，构建结构优化、布局合理、清洁环保、安全高效的能源供应体系。

——绿色生态产业发展实现新突破：按照产业生态化和生态产业化的要求，不断优化三次产业的发展路径。更加注重质量兴农、绿色兴农、品牌强农，加快探索绿色有机与品牌建设、设施农业建设紧密结合的发展路子。继续坚持绿色化引领、集群式推进、特色化发展，完善循环产业链条，推动陕南工业产业向环境友好、资源集约、产出高效的方向转变。突出“商贸+物流”“文化+旅游”“医药+康养”“品牌+电商”等重点领域，促进服务业内部融合，推动形成业态多样、层次丰富的现代服务业体系。

“三个提升”：

——突出沿江山地城镇特色，提升城镇带建设水平。坚持“宜居现代、风貌特色、生态文明”的主题，强化自然山水特征，突出沿江沿河滨水城镇规划特色，优化生产、生活、生态空间布局。创新城市发展方式，推动人口相对集聚，防止城市“摊大饼”扩张，加快培育实力较强、功能完备、管理科学的镇级小城市。结合扶贫攻坚和移民搬迁工程，建好一般镇和新型农村中心社区，推进具有地域特色的美丽乡村建设，实现城乡互动发展。

——注重文化内涵发掘与弘扬，提升发展软实力。深入挖掘历史文化资源，加强文化遗产保护利用，加快推进山水人文旅游景点提档升级，积极打造秦岭美丽田园旅游带、汉江民宿旅游带。因地制宜、合理规划，建设一批具有浓郁地域特色的标志性文化设施、特色文化街区和文化广场，彰显秦巴自然生态及历史文化魅力。

——贯彻以人民为中心的发展思想，提升民生保障水平。全力推进脱贫攻坚，补齐义务教育、基本医疗、住房和饮水安全等方面发展短板。大力推进产业就业扶贫，推广白河“社区工厂”经验，扎实做好易地扶贫搬迁后续帮扶、旧房腾退、宅基地复垦等工作，深入实施“四好农村路”建设等基础设施工程，确保搬得出、稳得住、能脱贫。

4、政策建议

本研究认为，优越的生态环境使陕南在全国大局中都具有重要战略价值，一定要把生态优先、绿色发展的高质量发展理念落到实处。在汉江生态城镇带建设中，要坚持“共抓大保护，不搞大开发”的原则，保持加强生态文明建设的战略定力，探索绿水青山转化为金山银山的有效路径，实现经济高质量发展与生态环境高水平保护的良性循环。本研究提出了五条政策建议：

一是全面深化改革。加强市场主体保护力度、提高政府公共服务水平，深化行政管理、财税、农村集体产权制度等重点领域改革，营造良好营商环境。

二是推动开放合作。主动对接长江经济带综合立体交通走廊，以省际边界县为节点，依托西成高铁、十天高速、宝成铁路等交通基础，充分挖掘富硒、矿产、生态等方面的资源优势，加强省际交界地区合作。依托苏陕、津陕协作平台，积极开展产业园区合作共建。

三是建立协同机制。建议成立沿汉江生态城镇带发展领导小组，协商、研究、处理事关城镇带地区发展的规划衔接、产业协同、基础设施、公共服务、交通运输等重大问题。全面推行河长制、湖长制，切实加强河湖管理保护，加大对环境突出问题的联合治理力度。建立统一的实时在线环境监控系统，健全环境信息公布制度。支持城镇带地区共同研究制定承接产业转移准入标准。协调土地利用政策、税收政策，避免重复建设和恶性竞争，创新园区共建与利益分享机制。

四是加强人才支撑。通过在职务晋升、职称评定、子女入学、医疗科技等方面给与政策支持，加大外来人才引进。通过外出考察交流、高等院校培训、科研院所研修等方式，强化本土人才培育。

五是强化政策保障。通过加大城镇带的财政转移支付力度、创新融资渠道等方式，加大财政金融政策支持力度。加大土地政策支持力度，优先保证循环经济核心聚集区产业用地和基础设施建设用地，支持国家深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。实行生态保护优先的绩效评价等方式，加大差别化考核力度，对属于限制开发的国家和省级重点生态功能区。